sábado, 17 de abril de 2010

La Corte Constitucional declaró inexequible los Decretos de la Emergencia Social

La Corte Constitucional declaró inexequible los Decretos de la Emergencia Social. (C-252/10 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

Ya nos habíamos adalantado al respecto en el post sobre la (in)constitucionalidad de los Decretos de Emergencia Social. La Corte Constitucional consideró que no hay argumentos para la declaratoria de emergencia social en salud.

La Corte Constitucional a través de la Sentencia C-252/10, por unanimidad, declaró inexequible la declaración de la Emergencia Social porque no hubo hechos sobrevinientes. Con una votación unánime, los nueve magistrados de la Corte Constitucional declararon inexequible el decreto 4975 de 2009 de la declaratoria de emergencia social en salud.

La mayoría de los decretos desaparecen del mapa jurídico colombiano, incluso los que aún no han sido analizados por la Corte. Entre ellos, los que establecían polémicas sanciones a los médicos que se apartaran de los lineamientos del nuevo POS y el que o bligaba a que algunos sectores de la población colombiana utilizaran sus cesantías o pensiones para pagar los tratamientos por fuera del plan básico de salud.

Para tomar esta decisión consideraron que los hechos en los cuales se fundamentó la emergencia social en salud y por tanto dicho decreto, pudieron haberse remediado con anterioridad y a través de mecanismos ordinarios.

Antecedentes:

Declaratoria de la Emergencia Social

En el país se empezó a hablar de una posible emergencia social a raíz de una visible crisis financiera. El 23 de diciembre pasado, el Gobierno nacional expidió el decreto 4975, mediante el cual declaró la Emergencia Social en el país, motivada por la crisis financiera que afronta el sector salud.

La declaratoria y los decretos que la acompañaron, donde se reformaron aspectos básicos de la prestación de salud en el país, desataron una fuerte polémica.

El Ministerio de la Protección insistía en que los decretos permitirían que los colombianos accedieran de manera equitativa y suficiente a todos los servicios de salud que necesiten, al tiempo que racionalizarán el manejo de los recursos del sistema.

Por su parte, las asociaciones de pacientes, gremios médicos advertian que las medidas, en aras de solucionar los problemas económicos del sistema, recortaban sensiblemente los servicios médicos garantizados a la población, aumentarían las barreras para acceder a varios de ellos y transferirán buena parte de los costos a los usuarios.

De acuerdo con el magistrado González, la decisión tomada frente al decreto tributario tiene un antecedente en la sentencia 700 del 99, sobre el sistema UPAC. En este fallo se difirieron los efectos de la sentencia hasta el 20 de junio del 2000 habiéndose proferido el fallo el 2 de mayo de 1999, porque se consideró que el impacto de la inexequibilidad podría generar un problema mayor del que se pretendía evitar con la declaración de inconstitucionalidad.

Argumentando su decisión, la Corte afirmó que el derecho a salud de la población más vulnerable ha sido el fundamento de la decisión en virtud de la gravedad del asunto, como lo adujo el Gobierno en los decretos y lo reconoció la Corte Constitucional.

La Corte consideró que fue bastante coherente y consistente con sus precedentes jurisprudenciales frente al tema.

Procurador, en contra

En su concepto ante la Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez, le había pedido al alto tribunal que hundiera la iniciativa.

En su concepto Ordóñez resaltó que si bien hay una crisis en el sector de la salud, esto obedece a "fallas estructurales" y no a situaciones sobrevinientes que justifiquen la declaración del estado de excepción.

Según el informe de la Procuraduría, que realizó varios foros sobre el tema, la crisis del sistema "se ha venido incrementando paulatina y progresivamente, en virtud de problemas de financiación que, valga decir, no están en los recursos sino en el flujo de los mismos".

Por unanimidad, los nueve magistrados declararon inexequible la declaración de la Emergencia Social porque no hubo hechos sobrevinientes.

Esto significa que quedan sin efecto la declaración del estado de excepción y algunos de los decretos reglamentarios.

LA SENTENCIA

Mediante sentencia C-252/10 la Corte Constitucional declaró inexequible el decreto 4975 de 2009 por el cual el gobierno de Uribe pretendió declarar la Emergencia Social para establecer arbitrariamente nuevas normas del sistema de salud.

Por unanimidad, los nueve magistrados declararon inexequible la declaración de la Emergencia Social porque no hubo hechos sobrevinientes. Esto significa que quedan sin efecto la declaración del estado de excepción y algunos de los decretos reglamentarios.

"No hubo hechos sobrevinientes, son problemas estructurales que venían incubándose con el tiempo; no tienen carácter inusitado ni abrupto", dijo el magistrado Mauricio González, presidente de la Corte.

Al hundirse el decreto madre se desploman una serie de normas absurdas establecidas con base en él, como por ejemplo las sanciones a los médicos por cumplir con el deber de informarle al paciente sobre las posibilidades de tratamiento de que dispone, o de formularle lo que en conciencia cree que debe darle.

Igualmente pierde toda base la reducción de los Planes Obligatorios de Salud (POS) y las prescripciones sobre el cobro de las Prestaciones Excepcionales en Salud (PES), todo el resto del decreto 128 de 2010 y otras normas que en su conjunto configuraron una reforma regresiva al sistema de salud por vía de decretos que desconoció de manera grave el derecho a la salud de todos los colombianos.

La Emergencia Social convocada por el Gobierno en 2009 no tenía razón de ser, de tal manera que los nueve magistrados de la Corte Constitucional apoyaron en pleno la ponencia del magistrado Jorge Iván Palacio Palacios, quien pidió a sus colegas declarar inconstitucional los decretos del Ejecutivo.

La corte consideró que sí existían y existen herramientas adecuadas para que por vía legislativa se adopten las normas que requiere la situación del sistema de salud. "Se recomienda una política de Estado. Por eso el Congreso de la República debe ser el escenario donde se defina el rumbo de la salud", dictaminó la Corte.

Además la Corte encontró que no se cuenta con un sistema de información que muestre a nivel nacional el gasto en que incurren las entidades territoriales que administran los dineros de la salud.

Un fallo en doble sentido de la Corte Constitucional al declarar la inexequibilidad de los decretos de emergencia social, pero prorrogó temporalmente hasta el 16 de diciembre el ajuste en impuestos para financiar el sistema de salud hasta que el Gobierno busque una salida a la crisis.

El presidente de la Corte Constitucional, Mauricio González, aclaró que la Corte dispuso en el inciso dos de la sentencia 252, “los efectos de la presente respecto a las normas que establecen fuentes tributarias (...) diferir los efectos de lo dispuesto hasta el 16 de diciembre de 2010, es decir que el efecto de inexequibilidad se dilata, se pospone”.

Con la declaratoria, el Gobierno Nacional pensó en inyectar al sistema (con el Decreto 4975 de 2009) $1,2 billones más con dichos impuestos en 2010 y 2011.

González aclaró que el fallo respecto a la medida de inexequibilidad fue unánime, pero en cuanto a la prórroga tributaria la votación quedó apretada: 5 a 4.

Según el alto Tribunal “los presupuestos que establece (el Gobierno) para declarar la exequibilidad (...) no concurrieron en este caso (...) es decir, que no hubo hechos que justificaran la declaratoria”.

La Corte aclaró que “no se trató de una perturbación que no fuera posible conjurar a través de medios ordinarios dispuestos. Existían medias diferentes de las legislativas para enfrentar la situación”.

"La Corte cree que existen hechos graves que afectan al sistema de seguridad social en salud y principalmente los de acceso a la salud", dijo el Tribunal y subrayó que durante el proceso de mejoramiento la prioridad de atención deberá ser para los ciudadanos de escasos recursos.

De todas maneras, la Corte reconoció que el Gobierno detectó los graves problemas que enfrenta el sistema de salud y, por consiguiente, optó por mantener los impuestos que amortiguarán la crisis económica hasta mediados de diciembre.

En otras palabras, el tribunal autorizó la prórroga temporal del alza en el IVA a la cerveza, los juegos de azar y los cigarrillos que había decretado el Gobierno para atender las necesidades financieras del sistema de salud.

“La Corte cree que existen hechos graves que afectan al sistema de seguridad social en salud y principalmente los de acceso a la salud”, dijo el Tribunal y subrayó que durante el proceso de mejoramiento la prioridad de atención deberá ser para los ciudadanos de escasos recursos.

“Los recursos, en su totalidad, deben ser dirigidos a la red hospitalaria pública y a garantizar el acceso a la salud de las personas que están en el régimen subsidiado o a la población más vulnerable de Colombia”, decidió la Corte.

El Presidente de la Corte Constitucional dijo que la salud “es un tema de Estado en su conjunto, aquí se recomienda una política de Estado y por eso el Congreso de República debe ser el escenario donde se delibere”.

La Emergencia Social convocada por el Gobierno en 2009 no tenía razón de ser, de tal manera que los nueve magistrados de la Corte Constitucional apoyaron en pleno la ponencia del magistrado Jorge Iván Palacio Palacios, quien pidió a sus colegas declarar inconstitucional los decretos del Ejecutivo.

La corte consideró que sí existían y existen herramientas adecuadas para que por vía legislativa se adopten las normas que requiere la situación del sistema de salud. "Se recomienda una política de Estado. Por eso el Congreso de la República debe ser el escenario donde se defina el rumbo de la salud", dictaminó la Corte.

Además la Corte encontró que no se cuenta con un sistema de información que muestre a nivel nacional el gasto en que incurren las entidades territoriales que administran los dineros de la salud.

Para mantener los ingresos del sistema de salud y garantizar la continuidad en la prestación de servicios, la Corte Constitucional dispuso que los efectos de la sentencia sobre las normas que establecen fuentes tributarias se difieren hasta el 16 de diciembre de 2010. Así el impuesto a la cerveza para salud y otros semejantes se seguirán recolectando.

"No hubo hechos sobrevinientes, son problemas estructurales que venían incubándose con el tiempo; no tienen carácter inusitado ni abrupto", dijo el magistrado Mauricio González, presidente de la Corte. El Presidente de la Corte Constitucional, magistrado Mauricio González, explicó que "no hubo hechos sobrevinientes que justificaran la declaratoria de emergencia social en salud" y que los aspectos que han deteriorado la salud "se incubaron con el tiempo".

La Corte aclaró que "no se trató de una perturbación que no fuera posible conjurar a través de medios ordinarios dispuestos. Existían medias diferentes de las legislativas para enfrentar la situación".

De todas maneras, la Corte reconoció que el Gobierno entrevió los graves problemas que enfrenta el sistema de salud y, por consiguiente, optó por sostener los impuestos que amortiguarán la crisis económica hasta mediados de diciembre.

"La Corte cree que existen hechos graves que afectan al sistema de seguridad social en salud y principalmente los de acceso a la salud", dijo el Tribunal y subrayó que durante el proceso de mejoramiento la prioridad de atención deberá ser para los ciudadanos de escasos recursos. "Los recursos, en su totalidad, deben ser dirigidos a la red hospitalaria pública y a garantizar el acceso a la salud de las personas que están en el régimen subsidiado o a la población más vulnerable de Colombia", decidió la Corte.

Según los fundamentos de los nueve magistrados en la sentencia 252 de 16 de abril de 2010, existían medidas diferentes a las legislativas para enfrentar la situación que se presenta en el sector salud, sin embargo, no se desconoció que existen hechos realmente graves que afectan el sistema de seguridad social en salud y principalmente los derechos de accesos a la salud de la población colombiana.

"No obstante la gravedad de estos hechos invocados por el Gobierno para sustentar su declaratoria, se concluyó que es inexequible por tratarse de hechos estructurales y no sobrevivientes, además de que no existieron medios ordinarios para conjurarlo", sostuvo González.

En relación con los otros dos decretos ley, 4976 de 2009 y 136 de 2010, que hacen referencia a aspectos complementarios de la emergencia, uno es sobre la liberación de recursos que permiten garantizar la continuidad de la prestación al servicio y el otro relativo a garantizar el acceso y eficiencia en la prestación de los servicios, la Corte declaró la inexequibilidad.

En este punto se consideró que no hacen referencia a las fuentes de financiación tributarias del sistema de salud.

El magistrado González explicó que los recursos podrán usarse para aliviar la situación financiera del sistema, en relación con los recobros al Fosyga por cuenta de prestación de servicios no POS del régimen subsidiado. Igualmente pierde toda base la reducción de los Planes Obligatorios de Salud (POS) y las prescripciones sobre el cobro de las Prestaciones Excepcionales en Salud (PES), todo el resto del decreto 128 de 2010 y otras normas que en su conjunto configuraron una reforma regresiva al sistema de salud por vía de decretos que desconoció de manera grave el derecho a la salud de todos los colombianos.

A quienes están recibiendo cuidados médicos especiales, la Corte envió un mensaje de tranquilidad. "Los que reciben tratamientos no POS podrán ver asegurado el cumplimiento y la continuidad de estos servicios en virtud de que se proveerán recursos para su satisfacción".

De acuerdo con lo explicado, a través de la nueva sentencia 252 se recomienda crear una política de Estado en torno a la salud, por eso el Congreso Nacional fue considerado como el escenario natural de la deliberación y el cuerpo representativo de la nación para definir el rumbo que se le debe dar al sistema de salud.

La Corte, sin embargo, decidió dejar vigentes hasta el próximo 16 de diciembre los aumentos de impuestos a los licores, el tabaco y los juegos de azar establecidos en el decreto ley 127. Esto porque considera que "hay hechos realmente graves que afectan la seguridad social en salud y los derechos de acceso a la salud , especialmente de los sectores más vulnerables". Esa decisión fue apoyada por 5 magistrados.

La plata, en todo caso, deberá destinarse específicamente a la red hospitalaria pública y a la atención de los colombianos que están en el régimen subsidiado o que no están cobijados en ningún sistema.

Todos los demás decretos desaparecen del mapa jurídico colombiano, incluso los que aún no han sido analizados por la Corte. Entre ellos, los que establecían polémicas sanciones a los médicos que se apartaran de los lineamientos del nuevo POS y el que o bligaba a que algunos sectores de la población colombiana utilizaran sus cesantías o pensiones para pagar los tratamientos por fuera del plan básico de salud.

Los magistrados tuvieron en cuenta jurisprudencias anteriores de la misma Corte, entre ellas la sentencia 700 del 89, por la cual se tumbó el sistema Upac. En esa oportunidad los magistrados difirieron a un año los efectos de la sentencia. También se tuvo en cuenta la sentencia T-160 del 2008 que declaró el estado de cosa inconstitucional en materia de salud. Para los magistrados este derecho fundamental debía preservarse. "Somos jueces que actuamos en nombre de otros jueces. Estamos parados en hombros de gigantes que nos precedieron", dijo el magistrado al explicar los precedentes que sirvieron de base a la decisión tomada.

Para el alto tribunal, el juicio que hizo el Gobierno sobre la gravedad de la crisis del sistema fue acertado por lo que se actúa de esa forma; y explicó que esa gravedad se presentó en la situación en que quedó la subcuenta del Fosiga, de la cual se atendían los gastos del servicio de los procedimientos que estaban por fuera del POS. Hubo un incremento en las demandas del servicio no POS. Ese incremento aumentó los recobros al Fosiga y esto hizo que los recursos se acabaran de forma acelerada.

Precisamente este fue uno de los elementos "fácticos que agravó la situación pero no alcanzó a ser un sustento válido para mantener la vigencia de la emergencia, pero sí para diferirla".

González Cuervo dijo que en la discusión de los magistrados se reconoció que el sistema de salud ha tenido avances esenciales en los últimos años, por lo que confía que el gobierno acertará en las reformas que se deben adelantar.

También en la sentencia los magistrados le recomiendan al Estado que fije una política pública en materia de salud en el Congreso. Y que este debe ser el escenario para diseñarlo. Ese sistema debe ser integral, equitativo, y debe unificar el sistema contributivo del sistema subsidiado.

Insta al Gobierno para que tenga más mecanismos de control para evitar situaciones como la actual. Y que se incluyan, en las reformas que se le pasen al Congreso, la unión de los sistemas contributivo y subsidiado. Por eso se determina en forma precisa que los recursos vigentes de los impuestos se destinen únicamente a pagar por igual la atención de vinculados y de afiliados, y hospitales.

Para el Tribunal "los presupuestos que establece (el Gobierno) para declarar la exequibilidad (...) no concurrieron en este caso (...) es decir que no hubo hechos que justificaran la declaratoria".

La salud

El magistrado González explicó que los recursos podrán usarse para aliviar la situación financiera del sistema, en relación con los recobros al Fosyga por cuenta de prestación de servicios no POS del régimen subsidiado.

A quienes están recibiendo cuidados médicos especiales, la Corte envió un mensaje de tranquilidad. "Los que reciben tratamientos no POS podrán ver asegurado el cumplimiento y la continuidad de estos servicios en virtud de que se proveerán recursos para su satisfacción".

De acuerdo con lo explicado, a través de la nueva sentencia 252 se recomienda crear una política de Estado en torno a la salud, por eso el Congreso Nacional fue considerado como el escenario natural de la deliberación y el cuerpo representativo de la nación para definir el rumbo que se le debe dar al sistema de salud.

El Presidente de la Corte aclaró que "la Corte no pretende reemplazar estas instancias democráticas, participativas y de deliberación", sino permitir que el Gobierno Nacional tenga un máximo, hasta el próximo 16 de diciembre, para que con el Congreso, puedan no sólo reemplazar las normas de los decretos, sino diseñar un sistema de salud integral que satisfaga el derecho a la salud de la población.

La Corte Constitucional hizo un llamado al Congreso para que se fortalezcan los mecanismos de control, porque se ha estimado que ha habido un déficit en el control sobre los actores del sistema de salud, sus costos y una serie de requerimientos para satisfacer el derecho a la salud.

Durante el debate de los magistrados, sobresalió el tema que tiene que ver con la situación de la subcuenta de compensación del Fosyga. Se reconoció que hubo un incremento agudo y bastante fuerte de la demanda de servicios no POS (excluidos de los planes de servicio) y que eso incrementó los llamados recobros.

Esto conllevó que los recursos de la subcuenta empezaran a agotarse rápidamente. Ello condujo a que la Corte entendiera que ese fue uno de los elementos que agravaron la situación, pero se aclara que ese problema se incubó progresivamente y no llegó por hechos sobrevinientes.

Se recomienda una politica de Estado para la Salud

El Presidente de la Corte Constitucional dijo que la salud "es un tema de Estado en su conjunto, aquí se recomienda una política de Estado y por eso el Congreso de República debe ser el escenario donde se delibere".

Agregó que "entendemos la vulnerabilidad de los sectores menos favorecidos, deben ponerse a salvo" y que con el plazo se "permite tener unos recursos para la red hospitalaria y a las EPS, en el régimen contributivo y subsidiario y a la atención de quienes no están ni en el contributivo ni en subsidiado".

También afirmó que el plazo es para seguir recaudando presupuestos, para "permitir que el Gobierno tenga un margen para que con el Congreso de la República pueda, sin que estas normas que pierden vigencia, integrar un sistema social que satisfaga la salud de la población". Agregó que "entendemos la vulnerabilidad de los sectores menos favorecidos, deben ponerse a salvo" y que con el plazo se "permite tener unos recursos para la red hospitalaria y a las EPS, en el régimen contributivo y subsidiario y a la atención de quienes no están ni en el contributivo ni en subsidiado".

El pronunciamiento de la Corte también se refirió a dos decretos más que fueron tumbados. Se trata de las leyes 9765 de 2009 y 136 de 2010 que se refieren a aspectos complementarios de la emergencia social, "recursos para la continuidad del servicio y otros relativos a garantizar el acceso en la prestación de los servicios".

Se declaró entonces la inexequibilidad por considerar que no hacen referencia clara con el decreto declaratorio.


Ver rueda de prensa. Magistrado Mauricio González.

A continuación el Comunicado de la Corte Constitucional sobre los Decretos de Emergencia Social:



Fuentes: Corte Constitucional, Vanguardia, El Tiempo, El País, Citytv.