viernes, 18 de septiembre de 2009

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA EN AL JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Sentencia T-472/09. Magistrado Ponente:
Dr. Jorge Iván Palacio Palacio

El principio de confianza legitima, manda la modificacion paulatina y planificada de las medidas que coarten expectativas.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el principio de la confianza legítima consiste en una proyección de la buena fe que debe gobernar la relación entre las autoridades y los particulares, partiendo de la necesidad que tienen los administrados de ser protegidos frente a actos arbitrarios, repentinos, improvisados o similares por parte del Estado. Igualmente, ha señalado que este principio propende por la protección de los particulares para que no sean vulneradas las expectativas fundadas que se habían hecho sobre la base de acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, y consentido expresa o tácitamente por la administración ya sea que se trate de comportamientos activos o pasivos, regulación legal o interpretación normativa.

En cuanto a la relación con otros principios, ha dicho la Corte que la confianza legítima debe ponderarse con la salvaguarda del interés general, el principio de buena fe[i], el principio de proporcionalidad, el principio democrático, el de seguridad jurídica y respeto al acto propio, entre otros.[ii]

Este principio ha sido principalmente utilizado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como un mecanismo para armonizar y conciliar casos en que la administración en su condición de autoridad, por acción o por omisión ha creado expectativas favorables a los administrados y de forma abrupta elimina esas condiciones.

- Tal es el caso de los vendedores ambulantes o del comercio informal, en el que se presenta una tensión entre el derecho al trabajo y el espacio público, que si bien se resolvió en favor del interés general determinando que estos deben desocupar el espacio público, en virtud del principio de confianza legítima se ordenó a la administración que asumiera una serie de medidas tendientes a procurar la reubicación de los mismos, lo cual les garantiza en debida forma su derecho al trabajo, sin desconocer el derecho de todos al espacio público.[iii]

- Igualmente, en el contexto de la protección del derecho a la vivienda, en la Sentencia T-617/95 se estudió el caso de numerosas personas que residían a las orillas de la carrilera de un ferrocarril en Bogotá, por lo que la administración municipal de forma repentina buscó el desalojo del espacio público sin ningún tipo de plan de choque que garantizara el respeto de los derechos fundamentales de los implicados, lo que llevó a que en el asunto concreto se ponderara el principio de la confianza legítima en los siguientes términos:

“Para el caso concreto es claro que la administración permitió la ocupación de unas tierras que constituían espacio público y no hizo nada para impedirlo, estableciendo con su permisividad la confianza por parte de los administrados de crear unas expectativas en torno a una solución de vivienda. Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por los administrados que [habitaban] tal Espacio Público, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos personas de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.[iv]

- Recientemente, la Corte Constitucional en la Sentencia T-291 de 2009, revisó el caso de un grupo de recicladores (recuperadores ambientales) de la Ciudad de Cali quienes interpusieron una acción de tutela con ocasión del cierre del basurero de Navarro, lugar en el que desarrollaban desde hace 30 años la actividad económica del reciclaje, para proveer un sustento para sí y para sus familias. Situación en la que si bien dos semanas antes del cierre del basurero las autoridades municipales accedieron a hablar con ellos y suscribieron un acta en la que se comprometieron a ofrecerles, entre otras, oportunidades de empleo, de capacitación, de salud y de educación, tales compromisos no fueron honrados.

Por lo que la Corte una vez analizado el asunto, concluyó: ¿Las entidades acusadas han actuado conforme a la constitución, adoptando medidas efectivas para contrarrestar los efectos sociales adversos que se generaron tras el cerramiento de Navarro, y para fortalecer las actividades que los recicladores que allí operaban han desarrollado a través del tiempo? La respuesta, como se pasará a mostrar, es evidentemente negativa. A pesar de que el cerramiento de Navarro era ineludible y obedece a una finalidad imperiosa en función del interés general, las autoridades acusadas i) fueron negligentes a la hora de diseñar una respuesta adecuada frente a las consecuencias sociales generadas por el cerramiento de Navarro; ii) omitieron su deber de brindar especial protección a un grupo marginado que se vio especialmente afectado con esta decisión; iii) incumplieron los compromisos que adquiridos con esta población, desconociendo la confianza que legítimamente los recicladores habían depositado en ellas. Al día de hoy, tal y como obra en las pruebas aportadas a la Corte, los recicladores, después del cerramiento de Navarro, se encuentran sumidos en la miseria.” (Subrayado y negrillas fuera del texto original)

Nótese como el principio de la confianza legítima puede aplicarse en distintas coyunturas, aportando una solución basada en la proporcionalidad y otros criterios, sin desconocer con ello la prevalencia del interés general. Esta modalidad permite gradualmente que los sujetos implicados en una situación irregular ajusten su condición en el marco del ordenamiento jurídico y dentro del respeto de sus derechos fundamentales; en otras palabras, por lo que se apuesta es por lograr un equilibrio digno y consecuente con un Estado Social de Derecho.

Limites. Los organismos estatales en sus actuaciones están obligados a procurar el bienestar y el respeto de los derechos de la comunidad en general[1], no obstante el principal límite de la confianza legítima radica en el interés general y así quedó plasmado en la Sentencia T-617 de 1995, en los siguientes términos:

“la organización administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de resolverse necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo debe primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. Así lo consagran de manera expresa los artículos 1º y 63 de la Constitución Política de Colombia. El Principio del interés general a su vez determina el contenido y campo de aplicación del principio de la confianza legítima. Pues en el, la confianza legítima encuentra su mas claro límite. (Énfasis fuera del texto original)

No obstante, si bien al momento de ponderarse el asunto especifico a resolver deberá tenerse un especial cuidado por la aplicación del mandato del interés general, la Sala aclara que este postulado como todo principio del ordenamiento jurídico, no es absoluto, por lo que corresponderá al criterio de proporcionalidad y factores propios del caso concreto, el sentido de la solución administrativa y/o de las ordenes judiciales.[v]

Así mismo, de este mandamiento no se puede derivar la inmutabilidad de las relaciones jurídicas que generan expectativas para los administrados, puesto que el principio está enfocado a la protección de la expectativa misma y no es plausible pensar que la confianza legítima es una cláusula abierta que pueda traducirse en indemnización, resarcimiento, pago, reparación, donación o semejantes. No. La interpretación del precepto de la confianza legítima debe hacerse bajo el entendido de que no aplica sobre derechos adquiridos,[vi] sino de situaciones jurídicas susceptibles de modificación, puesto que respecto de los derechos adquiridos el ordenamiento jurídico contempla mecanismos específicos de protección.

De esta forma, la confianza legitima procura que las expectativas fundadas de los administrados no puedan modificarse de forma abrupta e intempestiva, por lo que se exige y espera de la administración la planificación y ejecución de medidas para que el cambio suceda de la forma menos traumática para el afectado según sea el caso concreto.[vii]

En conclusión, la confianza legítima es un principio constitucional que directa o indirectamente está en cabeza de todos los administrados lo cual obliga al Estado a procurar su garantía y protección. Es un mandato inspirado y retroalimentado por el de la buena fe y otros, que consiste en que la administración no puede repentinamente cambiar unas condiciones que directa o indirectamente permitía a los administrados, sin que se otorgue un período razonable de transición o una solución para los problemas derivados de su acción u omisión.

Dentro del alcance y límites es relevante tener en cuenta, según el caso concreto: (i) que no libera a la administración del deber de enderezar sus actos u omisiones irregulares, sino que le impone la obligación de hacerlo de manera tal que no se atropellen los derechos fundamentales de los asociados, para lo cual será preciso examinar cautelosamente el impacto de su proceder y diseñar estrategias de solución; (ii) que no se trata de un derecho absoluto y por tanto su ponderación debe efectuarse bajo el criterio de proporcionalidad; (iii) que no puede estar enfocado a obtener el pago de indemnización, resarcimiento, reparación, donación o semejantes y (iv) que no recae sobre derechos adquiridos, sino de situaciones jurídicas anómalas susceptibles de modificación.

[1] Es pertinente traer a colación el artículo 209 de la Constitución que establece: “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.”
[i] Ver Sentencias T-475 y T-526 de 1992, T-1014 de 1999, T-980/03, entre otras.
[ii] Al respecto en la Sentencia T-021 de 2008, la Corte precisó que si bien el principio “se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1° y 4 de la C.P.), de respeto al acto propio y buena fe (artículo 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado.”
[iii] En la Sentencia de Unificación SU-360 de 1999, la Corte abordó la problemática de los vendedores ambulantes con el siguiente problema jurídico: “A partir de 1992, muchas sentencias de tutela han decidido sobre las peticiones de vendedores ambulantes y estacionarios, que reclaman su derecho a trabajar cuando surgen decisiones policivas de desalojo, orientadas a la recuperación del espacio público. Tradicionalmente se da por sentado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que existe conflicto entre la recuperación del espacio público y el trabajo informal en esos sitios. Es decir, que el crecimiento natural de las ciudades, bien sea por abandono del campo, por desplazamientos forzados, o por otras razones, lleva a muchas personas, que no pueden ser captadas por las formas corrientes de trabajo subordinado, a la ocupación del espacio público en las ciudades para desarrollar allí un trabajo informal y obviamente contrario al derecho de todas las personas a usar y disfrutar de ese espacio público.
“Cuando esta contradicción de alto contenido social es llevada ante el juez constitucional, sobre todo cuando ya hay órdenes policivas de desalojo, el funcionario judicial, en sentencia de tutela, busca hacer respetar el espacio público, pero también protege el derecho al trabajo de esas personas siempre y cuando estén dentro de las circunstancias que la teoría denomina de la “confianza legítima”. Sobre el tema del comercio informal, ver Sentencias SU-601ª/99, T-706/99, T-521/04, T-813/06, T-021/08 y T-1179/08, entre otras.
[iii] En la reciente Sentencia T-200 de 2009 proferida por esta Sala de revisión, se estudió un caso que ostenta similitud fáctica con los hechos revisados en la Sentencia T-617/95 y cuya protección se otorgó aplicando el principio de la confianza legitima. De otra parte y relacionado con el principio de confianza legitima para la protección del derecho a la vivienda, se pueden ver las Sentencias T-614/05, T403/06, T-079/08, entre otras.
[iv] En la reciente Sentencia T-200 de 2009 proferida por esta Sala de revisión, se estudió un caso que ostenta similitud fáctica con los hechos revisados en la Sentencia T-617/95 y cuya protección se otorgó aplicando el principio de la confianza legitima. De otra parte y relacionado con el principio de confianza legitima para la protección del derecho a la vivienda, se pueden ver las Sentencias T-614/05, T403/06, T-079/08, entre otras.
[v] Relativo al tema puede consultarse la Sentencia C-131/04, en la que la Corte Constitucional manifestó: “De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático.”
[vi] La Corte Suprema de Justicia, en Sentencia de diciembre 12 de 1994, consideró “(...) el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad está garantizada a favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. Ajusta mejor con la técnica denominar “situación jurídica concreta o subjetiva, al derecho adquirido o constituido (…)”. Puntualizando con el tiempo, en Sentencia del 17 de marzo de 1977, respecto de su finalidad, que: “por derechos adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado.”
[vii] Confróntese las Sentencias T-617 de 1995, C-130 de 2004 y la T-291 de 2009.
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Texto de la Sentencia: